Administration territoriale du Québec

Québec
Cet article fait partie de la série sur la politique du Québec, sous-série sur la politique.
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L’administration territoriale du Québec est l'organisation institutionnelle et administrative du territoire québécois. On recense de nombreuses communautés territoriales, qui peuvent avoir un objectif politique (collectivités territoriales), électoral (circonscriptions), ou administratif (services déconcentrés de l'État).

Vue d'ensemble des communautés territoriales

Les communautés territoriales peuvent jouer différents rôles :

• circonscriptions administratives : lieux d'intervention de l'État à travers la déconcentration des services publics;
• circonscriptions électorales : cadres territoriaux dans lesquels se tiennent des scrutins;
• collectivités territoriales : sociétés de droit public dotées de la personnalité juridique et lieux d'intervention de l'État à travers la décentralisation des services publics.

Les tableaux suivants donnent une vision d'ensemble des principaux rôles des communautés territoriales. L'administration publique centrale responsable de leur gestion est le ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire du Québec (MAMROT). Le premier tableau identifie les collectivités territoriales, alors que le deuxième tableau répertorie les communautés territoriales qui sont dépourvues de la personnalité juridique.

Communautés territoriales	Circonscription administrative	Circonscription électorale	Collectivité territoriale
Communauté métropolitaine	Oui (Président de communauté métropolitaine)	Non (Conseil formé des maires de municipalités membres)	Oui
Municipalité locale	Oui (Maire)	Oui (Maire et Conseil municipal)	Oui
Municipalité régionale de comté (MRC)	Oui (Préfet)	Oui (Préfet de certaines MRC)	Oui
Territoire équivalent (TE)	Oui	Oui (Défini selon les particularités locales)	Oui

Communautés territoriales	Circonscription administrative	Circonscription électorale	Collectivité territoriale
Agglomération	Oui (Président d'agglomération)	Non (Conseil formé des maires de municipalités membres)	Non
Arrondissement	Oui (Président d'arrondissement)	Non (Conseil formé des conseillers municipaux élus dans l'arrondissement)	Non (Hormis les arrondissements de Montréal)
Intermunicipalité	Non	Non (Régie désignée par les municipalités membres)	Non (Regroupement de municipalités)
Région administrative	Oui (Services des administrations publiques centrales)	Non (Conférence régionale des élus — CRÉ — formée des maires de municipalités)	Non
Territoire non organisé (TNO)	Oui (Services de la MRC)	Non (Aucune organisation locale)	Non

État du Québec

L'État du Québec étant unitaire, aucune de ses collectivités territoriales ne possède de compétence législative, malgré une certaine propension à la régionalisation ainsi qu'à la revendication des droits et des pouvoirs historiques et inaliénables^[1]. La constitution du territoire québécois remonte, pour les agglomérations, les arrondissements et les communautés métropolitaines, ainsi que certaines municipalités locales, aux réorganisations municipales amorcées en 2000 et conclues en 2006. Les régions administratives, municipalités régionales de comté (MRC) et territoires équivalents (TE) sont apparues dans les années 1970 et 1980. Ces entités ont alors remplacé une organisation territoriale anciennement constituée de districts et comtés. Les autres communautés territoriales ne jouent qu'un rôle ponctuel en matière administrative ou électorale.

Ce système fait partie intégrante d'une structure administrative qui assure le développement des territoires organisés localement en municipalités et des territoires non organisés.

Au 1^er janvier 2010, le Québec était constitué de 17 régions administratives, 85 municipalités régionales de comté, 1112 municipalités locales et 97 territoires non organisés. À ce nombre, on ajoute 2 administrations régionales, 2 communautés métropolitaines, 11 agglomérations, 43 arrondissements et 170 villages cris, naskapis et nordiques.

Palier local

Municipalité locale

Article détaillé : Municipalités du Québec.

Une municipalité locale est une personne morale de droit public régit par les principes de la common law. Elle regroupe l'ensemble de ses habitants et contribuables. Ses règlements municipaux sont de fait assujettis à ces principes et donc, subordonnés aux usages de l'ensemble de sa population. De même, selon ces mêmes principes, la création, la fusion ou l'abolition d'une municipalité locale, comme de toute autre organisation territoriale, nécessite l'appui d'une majorité suffisante de la population concernée. La gestion de ses finances publiques lui est attribuée de plein droit et ses revenus et dépenses sont comptabilisés séparément du budget national et des comptes publics de l'État.

Le « Conseil municipal » administre les affaires de la municipalité locale. Celui-ci est composé du maire et de conseillers municipaux élus au suffrage universel. Le Conseil municipal peut former des comités afin de porter des questions à études ou examens ainsi que des commissions pour la surveillance ou l'administration des divers départements civiques. De plus, il peut constituer un comité exécutif responsable entre autres de l'élaboration des projets de règlements et des budgets annuels.

Certaines compétences sont obligatoires alors que d'autres sont facultatifs. Elles regroupent notamment l'aménagement et l'urbanisme, le développement économique, le développement communautaire et social, les axes routiers municipaux, l'approvisionnement en eau potable, la taxation et l'évaluation foncière, la récupération des matières résiduelles, la cour municipale, le logement social, les services de police et d'incendie, la promotion et l'accueil touristique, la tenue d'élections et de référendums, la production d'énergie et systèmes communautaires de télécommunication, l'environnement, la salubrité, les nuisances.

D'autre part, une municipalité locale peut être définie par différents noms génériques dans sa toponymie, dont les plus fréquents sont : municipalité, municipalité de canton, municipalité de cantons unis, municipalité de paroisse, municipalité de village, village cri, village naskapi, village nordique, ville.

Autrefois, les paroisses avaient un statut proche ou équivalent de celui de municipalité. Toutefois, certaines municipalités portent encore aujourd'hui le nom générique de paroisse et couvrent intégralement le territoire de la paroisse catholique où elles sont localisées. Cependant, la gestion de la municipalité appartient au conseil municipal comme dans toutes autres municipalités.

Lors de la signature de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois en 1975, 14 villages nordiques furent créés sur le territoire du Nunavik dans la région du Nord-du-Québec et rattachées à des terres inuites de juridiction fédérale. Ceux-ci sont habités en majorité par les Inuits. Avec la signature de la Convention du Nord-Est québécois en 1978, un village naskapi fut créé au même titre que les villages nordiques.

Tout comme les villages nordiques, les villages cris furent créés en 1975 et rattachés à des terres réservées de juridiction fédérale. Ils sont administrés par le Grand Conseil des Cris et font partie de l'administration régionale crie.

Quartier

Chaque municipalité peut créer ses quartiers, chapeauté par un Conseil formé de résidants du quartier. Ceux-ci pourvoient aux services de proximité notamment quant à l'organisation des consultations publiques, la mobilisation et la collaboration des résidants, la proposition d'actions locales, l'élaboration de projets améliorant la qualité de vie. Le Conseil municipal peut ainsi consulter les quartiers avant de prendre des résolutions ou d'élaborer des projets de règlements, notamment en matière d'aménagement du territoire, de vie communautaire et de sécurité publique.

Arrondissement

Les arrondissements furent institués dans les grandes villes afin de conserver les particularités locales. Ils ont compétence sur les services de proximité des citoyens. Ces compétences comprennent entre autres : les parcs, les loisirs, les équipement sportifs et culturels locaux, la voirie locale, les consultations publiques sur le zonage, l'urbanisme, les dérogations mineures aux règlements d'urbanisme, la délivrance des permis, l'enlèvement des matières résiduelles, le développement économique local, le développement communautaire et social, la prévention en matière d'incendie.

Le « Conseil d'arrondissement » est l'organe responsable de l'administration de l'arrondissement. Il est composé des conseillers municipaux élus dans l'arrondissement. À sa tête se trouve un président choisi parmi les conseillers de l'arrondissement siégeant au Conseil municipal de la ville.

Sauf les arrondissements de la ville de Montréal, les arrondissements n'ont pas le pouvoirs d'emprunt, de taxation ou d'introduction et de soutien d'une action en justice.

Agglomération

Article détaillé : Agglomérations du Québec.

Dans les municipalités qui ont fait l’objet d’un démembrement [en 2006 dans la foulée des réorganisations municipales québécoises], toutes les municipalités restent liées après la reconstitution de certaines d’entre elles et forment ensemble une agglomération. La loi prévoit que certaines compétences d’intérêt collectif sont gérées et financées à l’échelle de l’agglomération, pour des raisons d’équité et d’efficacité^[2].

Les agglomérations ainsi formées sont : Cookshire-Eaton, La Tuque, Les Îles-de-la-Madeleine, Longueuil, Mont-Laurier, Montréal, Mont-Tremblant, Québec, Rivière-Rouge, Sainte-Agathe-des-Monts, Sainte-Marguerite-Estérel.

Chaque agglomération est administrée par un « Conseil d'agglomération », lequel est composé de représentants de toutes les municipalités locales constituantes. L'attribution des voix au sein du conseil d'agglomération est établie selon le poids démographique de chaque municipalité^[2].

Les compétences des agglomérations portent sur les matières de certains sujets qui touchent à l'ensemble de leur territoire, notamment en ce qui a trait à la sécurité publique, l'évaluation municipale, le transport collectif, le réseau routier, l'alimentation en eau et l'assainissement des eaux, l'élimination et la valorisation des matières résiduelles.

Terre réservée

Exclusivement de juridiction fédérale, le gouvernement du Québec n'a aucun pouvoir sur l'administration des réserves indiennes. Elles sont entièrement règlementées par la Loi sur les indiens. Celles-ci ne peuvent donc faire partie d'aucune organisation locale, supralocale ou régionale formée par l'État québécois.

Palier supralocal

Les municipalités régionales de comté (MRC) sont constituées des municipalités locales qui, ensemble, forment une région d'appartenance dans laquelle se déroule la vie quotidienne de la plupart des citoyens de la région. Dans la région de la métropole et de la capitale nationale, ce concept a été étendu à la création de communautés métropolitaines compte tenu de certaines réalités locales différentes en matière d'emploi et de mouvement quotidien de la main-d'œuvre.

Municipalité régionale de comté

Article détaillé : Municipalité régionale de comté.

Les municipalités régionales de comté (MRC) furent, pour la grande majorité, constituées au début des années 1980 en remplacement des anciens comtés. Elles regroupent les municipalités locales d'une même région d'appartenance, dans une même région administrative. Il y en a 88 réparties dans toutes les régions administratives du Québec.

Les « Conseils de MRC » sont composés des maires, et parfois d'autres élus municipaux, de chacune des municipalités locales membre. À leur tête est désigné un maire des municipalités locales constituantes, nommé préfet, qui est choisi soit par les membres du conseil ou élu au suffrage universel, à la discrétion de chaque MRC.

Les compétences obligatoires des MRC incluent généralement : le schéma d'aménagement et de développement du territoire, la planification de la gestion des matières résiduelles, la planification contre incendies, la planification de la sécurité civile, l'administration des territoires non organisés (TNO), la gestion des centres locaux de développement (CLD), l'évaluation foncière, la gestion des cours d'eau.

Les compétences facultatives des MRC incluent généralement (sans droit de retrait des municipalités locales) : l'adoption d'un plan de développement du territoire, la règlementation sur l'abattage d'arbres en forêts privées, l'établissement et la gestion des parcs régionaux, la gestion des matières résiduelles, la gestion de la voirie locale, la gestion du transport collectif, la gestion et le financement municipal des logements sociaux, les infrastructures supralocales.

Les compétences facultatives des MRC incluent (avec droit de retrait des municipalités locales) : l'aide aux organismes de développement économique, l'acquisition de compétences des municipalités locales, la délégation de certains pouvoirs par des municipalités locales.

D'autre part, la Basse-Côte-Nord constitue un territoire équivalent aux MRC en ce sens où seules les compétences de chacune de ses municipalités régissent le territoire. Alors que sept villes et cinq agglomérations constituent des territoires équivalents aux MRC en ce sens où leur Conseil municipal exerce seul, sur leur territoire, les compétences généralement attribuées aux MRC. Ces villes et agglomérations sont :

1. Agglomération des Îles-de-la-Madeleine
2. Agglomération de La Tuque
3. Agglomération de Longueuil
4. Agglomération de Montréal
5. Agglomération de Québec
6. Ville de Gatineau
7. Ville de Lévis
8. Ville de Saguenay
9. Ville de Shawinigan
10. Ville de Sherbrooke
11. Ville de Rouyn-Noranda
12. Ville de Trois-Rivières

Le Nord-du-Québec est une région composée de seul trois territoires équivalents. Les compétences de la Jamésie sont attribuées au Conseil municipal de Baie-James car dans son organisation, celui-ci regroupe les représentants municipaux de toutes les municipalités constituantes, de façon similaire aux Conseils de MRC. L'Administration régionale crie (Eeyou Tapayatachesoo) est quant à elle responsable de tous les villages cris confondus et possède en outre des compétences adaptées à la réalité régionale crie. Ses membres constituent le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee). Pareillement pour la majeure partie du Nouveau-Québec (Nunavik), celui-ci est géré par l'Administration régionale Kativik alors que sa représentation auprès du gouvernement du Québec est effectuée par la Société Makivik.

Territoire non organisé

Contrairement à une municipalité locale qui est un territoire organisé, toutes autres parcelles du territoire québécois forment des territoires non organisés (TNO). Leur gestion est assurée par la municipalité régionale de comté (MRC) dont elles font partie. Généralement, ces territoires sont situés en milieu forestier où le développement urbain est totalement absent, sont formés sur les terres du domaine de l'État et peuvent couvrir d'immenses superficies. Cependant, certaines personnes peuvent y vivre de façon permanente et sont donc assujetties aux règlements et taxes de la MRC.

Communauté métropolitaine

Les communautés métropolitaines regroupent l'ensemble des banlieues de leur ville centre respective. Il n'y a que deux communautés métropolitaines au Québec : la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) et la Communauté métropolitaine de Québec (CMQ). Avant les réorganisations municipales de 2002, l'actuel territoire des deux communautés métropolitaines formaient respectivement les agglomérations de Montréal et de Québec. Cependant, lors des défusions municipales de 2006, le concept d'aggloméraion a été défini par la législation québécoise. Ainsi, depuis 2006, les agglomérations de Montréal et de Québec regroupent l'ensemble des villes défusionnées (comme pour les autres villes du Québec) qui avaient été fusionnées en 2002. Dans le cas de Montréal et de Québec, les agglomérations actuelles regroupent l'ensemble du territoire des anciennes municipalités de la Communauté urbaine de Montréal (CUM) et de la Communauté urbaine de Québec (CUQ).

Les Communautés métropolitaines de Montréal et de Québec sont respectivement connues, dans le jargon médiatique et populaire, sous le nom de Grand Montréal (ou Grande région de Montréal) et de Grand Québec (ou Grande région de Québec).

Contrairement aux municipalités régionales de comté, le territoire de chacune des communautés métropolitaines s'étend sur plus d'une région administrative. Ainsi, le territoire de la Communauté métropolitaine de Montréal inclut la totalité des régions de Montréal et de Laval ainsi qu'une partie de la Montérégie, de Lanaudière et des Laurentides. Alors que le territoire de la Communauté métropolitaine de Québec couvre une partie des régions de la Capitale-Nationale et de Chaudière-Appalaches. De plus, les communautés métropolitaines n'englobent pas nécessairement toutes les municipalités locales d'une même municipalité régionale de comté. Elles englobent cependant la totalité du territoire de chaque municipalité locale et agglomération qu'elles intègrent.

Le Conseil de chaque communauté métropolitaine est composé d'élus municipaux provenant des municipalités locales constituantes et est présidé par le maire de la ville centre : Montréal et Québec, le cas échéant.

Les principales compétences des communautés métropolitaines sont : l'aménagement du territoire, la promotion économique, le développement artistique ou culturel, les infrastructures métropolitaines, la planification du transport en commun, la planification de la gestion des matières résiduelles.

Intermunicipalité

L'intermunicipalité au Québec est une forme de coopération entre municipalités locales ou municipalités régionales de comté. Elle consiste en la mise en commun des biens et services, dans un but de partage des investissements, de réduction des coûts unitaires afférents aux travaux, d'augmentation de la rentabilité des équipements, etc.

Contrairement aux regroupements normalisés (ex.: les agglomérations) dont les compétences sont uniformes et définies par l'État du Québec, les ententes intermunicipales sont établies du libre choix des parties prenantes et s'appliquent, alors, aux compétences nécessitant des associations particulières, représentatives de la réalité locale et régionale des municipalités ainsi régroupées. Ainsi, l'intermunicipalité comprend, d'une part, la délégation de compétence à une autre municipalité et, d'autre part, la gestion commune via une régie intermunicipale.

Les compétences municipales ainsi partagées comprennent, notamment, la gestion des déchets, l'alimentation en eau potable, les services de police et protection contre les incendies, le transport en commun, etc.

Région administrative

Article détaillé : Régions administratives du Québec.

Les régions administratives sont les divisions principales du territoire québécois. On en compte 17 à la grandeur du Québec. Chaque région est découpée de façon à respecter des critères culturels, géographiques, historiques et socio-économiques. Chacune des régions est représentée par un ministre responsable au sein du Conseil des ministres et qui est chargé de conseiller et d'aviser le gouvernement sur les situations de sa région respective ainsi que de se faire le porte-parole du gouvernement vis-à-vis la population.

Afin d'en assurer la gouvernance, chacune des régions est composée d'une Conférence régionale des élus (CRÉ). Cependant, afin d'être conforme aux plus de critères possible (culturels, géographiques, historiques et socio-économiques) quant à la division des régions, la Montérégie et le Nord-du-Québec sont composées de trois conférences. Une CRÉ est une instance de concertation des partenaires du milieu et de planification du développement régional.^[2] Elle agit en tant qu'interlocuteur privilégié auprès du gouvernement en matière de développement régional et met en œuvre les mandats qui lui sont confiés par celui-ci. Elle est toutefois contrainte d'agir dans la mesure prescrite par les règlements et usages municipaux où elle entend implanter un projet. Une conférence est composée d'élus municipaux, des préfets et maires, ainsi que de représentants de divers secteurs socio-économiques, tous nommés par le ministre responsable de chaque région.

1. Abitibi-Témiscamingue (08) - CRÉ Abitibi-Témiscamingue
2. Bas-Saint-Laurent (01) - CRÉ Bas-Saint-Laurent
3. Capitale-Nationale (03) - CRÉ Capitale-Nationale
4. Centre-du-Québec (17) - CRÉ Centre-du-Québec
5. Chaudière-Appalaches (12) - CRÉ Chaudière-Appalaches
6. Côte-Nord (09) - CRÉ Côte-Nord
7. Estrie (05) - CRÉ Estrie
8. Gaspésie-Îles-de-la-Madeleine (11) - CRÉ Gaspésie-Îles-de-la-Madeleine
9. Lanaudière (14) - CRÉ Lanaudière
10. Laurentides (15) - CRÉ Laurentides
11. Laval (13) - CRÉ Laval
12. Mauricie (04) - CRÉ Mauricie
13. Montérégie (16)
    1. CRÉ Longueuil
    2. CRÉ Montérégie-Est
    3. CRÉ Vallé-du-Haut-Saint-Laurent
14. Montréal (06) - CRÉ Montréal
15. Nord-du-Québec (10)
    1. CRÉ Baie-James
    2. L'Administration régionale crie et le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee)
       1. Elle regroupe toutes les terres de catégories I des villages cris de la Jamésie telles que définies par la Convention de la Baie-James et du Nord québécois en plus du village cri de Whapmagoostui sur le territoire du Nunavik.
    3. L'Administration régionale Kativik (ARK) et la Société Makivik
       1. Elle regroupe toutes les communautés du Nunavik sauf le village cri de Whapmagoostui, à savoir 14 villages nordiques, 14 terres inuites réservées, la terre naskapie de Kawawachikamach ainsi que deux territoires non organisés (Baie-d'Hudson et Rivière-Koksoak). Les Innus-Naskapis se sont joints à l'ARK en 1978 par la Convention du Nord-Est québécois, se détachant ainsi de leur assujettissement à la Loi sur les Indiens contrairement aux Innus-Montagnais de la Côte-Nord et du Saguenay-Lac-Saint-Jean.
16. Outaouais (07) - CRÉ Outaouais
17. Saguenay-Lac-Saint-Jean (02) - CRÉ Saguenay-Lac-Saint-Jean

Des pourparlers sont en cours depuis quelques années entre les communautés Innus-Montagnais de la Côte-Nord et du Saguenay-Lac-Saint-Jean, le gouvernement du Québec et celui du Canada. Ils ont pour but de mener à un traité qui donnerait une autonomie similaire à celle des Cris et des Inuits, faisant ainsi suite à l'Entente de Principe d'Ordre Général (EPOG) conclu entre les premières nations de Mamuitun et de Nutashkuan et les gouvernements du Québec et du Canada. Selon les négociations actuelles, il y aurait deux catégories de terres dans les deux régions administratives de la Côte-Nord et du Saguenay-Lac-Saint-Jean : Innu Assi et Nitassinan. Innu Assi est un concept de terres réservées comme celles des Cris et des Inuits, mais avec une autonomie élargie et une propriété exclusive qui s'étendrait sur environ 1% du territoire. Quant à Nitassinan, c'est une catégorie de terre sur laquelle les Innus-Montagnais auraient des droits exclusifs pour exercer certaines activités telles la chasse et la pêche. Cette catégorie couvrirait 99% du territoire. Plusieurs tensions sont cependant très présentes au sein de la population des régions concernées, notamment en ce qui a trait aux délimitations de l’Innu Assi, de l'impact de la concurrence sur l'économie des localités contigües et du pouvoir de taxation des Innus. De plus, les privations liées aux exclusivités du Nitassinan font partie des points litigieux, notamment par la question des acquis sociaux sur les droits de propriété, d'exploitation des ressources et d'activités telles la chasse et la pêche.

Région historique et touristique

Le tourisme au Québec est administré, à l'échelle nationale, par le ministère du Tourisme et ses associations touristiques régionales (ATR). Bien que plusieurs régions touristiques portent le même nom que les régions administratives, celles-ci ne sont pas toutes délimitées de la même façon. Au total, il y a 22 régions touristiques réparties sur l'ensemble du territoire.

Les municipalités régionales de comté et les municipalités locales sont quant à elle responsables de la promotion du tourisme dans leur localité et région respective.

Bien qu'elles ne soient plus officiellement reconnues, certaines régions historiques bénéficient d'un fort sentiment d'appartenance de la part de leur résidants. De ce fait, une reconnaissance nationale populaire leur est attribuée, surpassant parfois même les régions d'appartenance (MRC) telles que définies par l'État au début des années 1980. Ils sont pour la plupart le fruit des anciens comtés qui servent de référence. Par exemple, il en est ainsi de l'Abitibi, de la Beauce, du Lac Saint-Jean et de Portneuf. Bien qu'elle ne soit pas officielle, l'expression « Cantons de l'Est » est tout de même en vogue dans la population. Elle se réfère quant à elle au mode de lotissement des terres effectué par les Loyalistes anglais venus occuper les terres de la région estrienne ainsi que d'autres localités des régions limitrophes après la guerre d'indépendance des États-Unis en 1783.

Références

1. ↑ Loi sur l'Assemblée nationale (L.R.Q., c. A-23.1); préambule : « en tant que dépositaire des droits et des pouvoirs historiques et inaliénables du peuple du Québec »
2. ↑ ^{a, b et c} [PDF]L'organisation municipale et régionale au Québec en 2010

Lien externe

• Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire