Bouclier Fiscal

Bouclier fiscal

Le bouclier fiscal est une mesure fiscale instituée dans certains pays visant à plafonner le taux d'imposition global des contribuables. La mesure vise à jouer le rôle de « garde-fou » d'un système fiscal dans lequel la superposition de différents impôts peut, dans certains cas particuliers, générer des prélèvements obligatoires absorbant une proportion jugée excessive des revenus. Pour ses détracteurs, le bouclier fiscal est une mesure coûteuse pour les finances publiques et un dispositif qui profite aux contribuables les plus riches.

En Europe

Plusieurs pays d'Europe ont adopté des mesures de réduction des tranches marginales d'imposition dans une logique influencée par l'économie de l'offre de Robert Mundell et d'Arthur Laffer. La courbe de Laffer développe l'idée que « trop d'impôt tue l'impôt » en soutenant qu'au-delà d'un certain seuil d'imposition, le revenu de l'impôt pour l'État décroit.

En Europe, des pays ont mis en place un mécanisme spécifique de « bouclier fiscal » :

• France : 50%
• Danemark : 59%^[1] ;
• Finlande : 60%, supprimé en 2005 en même temps que l'Impôt sur la fortune^[2];
• Suisse : dans les cantons de Genève (60%) et de Vaud^[3]

En Allemagne, il n'existe pas de bouclier fiscal^[4] : la cour constitutionnelle de Karlsruhe a rendu en 1995 une décision limitant les impôts d'un contribuable à la moitié de ses revenus, mais cette limite ne concernait que l'impôt sur la fortune (supprimé depuis). Dans une décision rendue le 18 janvier 2006, elle précise en revanche que ce taux peut être dépassé dans le cas de l'impôt sur le revenu, indiquant de façon vague que son niveau ne doit pas être « excessif »^[5].

En France

Origines

Une première ébauche d'un bouclier fiscal est apparue en 1988 sous le gouvernement socialiste de Michel Rocard sous la forme de la règle du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune, qui limitait à 70 % des revenus le poids combiné de cet impôt et de l'impôt sur le revenu. Ce mécanisme fut modifié avec une hausse du plafond à 85 % et, en 1995, limité par l'adoption de la règle du « déplafonnement du plafonnement ».

Cette dernière réforme a permis à l'ISF de potentiellement dépasser 100 % des revenus d'un contribuable, et a suscité dans les années 2000 un certain nombre de contentieux contre l'État, au motif qu'une telle imposition serait contraire au droit à la propriété privée garanti par la constitution. Bien qu'aucun tribunal n'ait retenu le caractère « confiscatoire » de l'ISF, certaines décisions (notamment celle de la cour de cassation dans l'arrêt Binet^[6]) ont montré une évolution dans le sens d'une limite à l'imposition, dans la mesure où celle-ci contraint le contribuable à se séparer de son patrimoine pour pouvoir payer l'impôt.

Historique

Le bouclier fiscal est une mesure instituée en France par la loi de finances pour 2006 (gouvernement Villepin) qui pose comme principe qu'un contribuable ne peut avoir à acquitter plus de 60 % de ses revenus en impôts directs. L'article 1 du code général des impôts indiquait donc : « Les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 60 % de ses revenus ». Ce pourcentage concerne l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), les taxes foncières et la taxe d'habitation sur la résidence principale mais n'incluait pas les cotisations sociales, ce qui mettait le seuil effectif du bouclier fiscal à 71 %. Il avait rencontré un succès très mitigé ^[7]. Le système fonctionne alors par remboursement de l'administration fiscale : celle-ci rembourse l'excédent aux contribuables si les impôts payés dépassent le seuil fixé par le bouclier.

Nicolas Sarkozy avait annoncé lors de la campagne présidentielle de 2007 qu'il voulait « un bouclier fiscal à 50 % y compris la CSG et la CRDS »^[8]. La loi TEPA du 1^er août 2007 a ainsi abaissé le seuil à 50 % du revenu déclaré et intègre, malgré l'opposition du Nouveau centre, les contributions sociales au titre des impôts servant de référence au calcul du bouclier.

Dans un souci d'équité fiscale il fut un temps envisagé d'instaurer un impôt minimum, miroir au bouclier fiscal mais qui éviterait que certains contribuables fortunés abusent des niches fiscales pour éluder totalement l'impôt. Ce projet, jugé trop complexe, a été abandonné^[9] en faveur d'un plafonnement des niches fiscales.

En 2008 (applicable à partir de 2009) le mode de fonctionnement a été étendu pour permettre aux contribuables qui le souhaitent de déduire directement de leurs impôts les sommes dépassant les 50 % de leurs revenus, sans attendre un remboursement de l'administration l'année suivante.

Règles de calcul

Le mécanisme du bouclier fiscal est fondé sur une demande de restitution par le contribuable à l'administration fiscale du trop-perçu. L'ensemble des éléments fournis sont donc susceptibles d'être contrôlés. Les différents impôts doivent être normalement déclarés sur la base des revenus de l'année n-1 et acquittés l'année n ; ce n'est que l'année suivante, n+1, qu'une demande peut être faite (par envoi d'un formulaire) pour obtenir le remboursement des sommes versées en trop. On prendra par exemple les revenus de l'année 2007 et les impôts payés en 2008 (y compris l'impôt sur le revenu de 2007 donc), la demande de remboursement se faisant en 2009

Ce mécanisme obligeant le contribuable à avancer des sommes qui lui seront remboursées ensuite a été modifié. Ainsi, à partir de l'année 2009 (impôts 2009 et revenus 2008), le contribuable a l'option d'auto-liquider le bouclier fiscal en imputant lui même sur son impôt les sommes qui le feraient passer au delà du seuil global de 50% d'imposition (réalisable sur l'Impôt de solidarité sur la fortune, les taxes d'habitation et foncière ainsi que la CSG).

Cette procédure d'auto-liquidation comporte toutefois certains risques : la demande de remboursement est en fait une procédure contentieuse, que l'administration instruit et règle selon ce qu'elle pense réellement devoir. L'auto-liquidation en revanche, dans le cas où le calcul du contribuable serait contesté, peut donner droit au paiement de pénalités de la part du contribuable^[10].

Impôts

Les impôts concernés sont l'impôt sur le revenu effectivement payé, l'impôt de solidarité sur la fortune, la taxe d'habitation et la taxe foncière de la résidence principale, les contributions sociales CSG, CRDS. La redevance audiovisuelle, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe sur les logements vacants ne sont pas prises en compte.

Revenus

Une grande partie des revenus doit être pris en compte : salaires, plus-values (y compris celles exonérées), revenus fonciers, intérêts de plans d'épargne populaires ainsi que ceux générés par des contrats d'assurance-vie en euros (monosupport, même sans effectuer de retrait).

Certains revenus ne sont toutefois pas intégré dans le calcul :^[11]

• les plus-values immobilières exonérées
• les plus-values mobilières dans la mesure où le seuil de cession de 25 000 € n’est pas dépassé
• les prestations sociales
• les gains (mais pas les retraits) sur les PEA et contrats d'Assurance-vie multisupports, à condition que l'épargne ne soit pas investie à plus de 80% sur un fond sécurisé en euros^[12].

Bénéficiaires

La tranche marginale de l'impôt sur le revenu ne dépassant pas 40%, le bouclier fiscal concerne essentiellement des contribuables fortement imposés sur leur patrimoine. Ainsi les bénéficiaires se partagent en deux groupes distincts :

• Les ménages riches ayant un patrimoine très important, imposés à l'ISF. Ce sont les principaux bénéficiaires en termes de montants restitués : en 2008, 755 foyers possédant les patrimoines les plus importants (d’une valeur de plus de 15,5 millions d’euros) et les revenus les plus élevés (supérieurs à 42 500 euros par an) touchent 66% des sommes remboursés^[13], soit une moyenne de 368 281 euros remboursés pour un coût budgétaire de 288,6 millions d'euros. Ils représentent 5,4 % des bénéficiaires et environ les deux tiers du coût du bouclier fiscal.
• Les ménages plus modestes (parfois RMIstes^[14]) mais propriétaires, fortement imposés par la taxe foncière et dans une moindre mesure la taxe d'habitation : 8 338 foyers, soit 60% des bénéficiaires, ne sont pas imposables à l'ISF et se sont vu restituer au total 4,8 millions d'euros, soit 1% du coût budgétaire.

Le bénéfice du bouclier fiscal a été étendu par la loi de modernisation de l'économie (LME) votée en première lecture à l'assemblée nationale le 12 juin 2008 aux étrangers vivant en France depuis plus de trois ans, et ne bénéficiant plus du statut dérogatoire renforcé d'« impatriés » (c'est-à-dire de « non-résidents »)^[15][16]. Cette disposition visait à faire le pendant d'autres pays comme la Grande Bretagne qui dispose également d'un régime très favorable accordé aux non-résidents, mais en voie de fiscalisation comme le révèle le Finance Act de mars 2008. Il s'agit d'attirer les cadres supérieurs étrangers et certains contribuables étrangers fortunés.

Chiffres

Année d'imposition	Remboursements	Bénéficiaires	Remb. moyen
2006	246 M€[17]	15 066	16 328 €
2007	578 M€[18]	18 893	30 593 €

Impact sur l'évasion fiscale

Alors que le nombre d'expatriations fiscales de redevables de l'ISF n'avait cessé d'augmenter depuis 2003, l'année 2007 a pour la première fois vu une diminution du nombre de départs (-15%) et une hausse des retours (+9%). Bien qu'il soit difficile d'établir avec certitude un lien de causalité, ce changement coïncide avec la mise en place du bouclier fiscal et validerait son utilité dans la lutte contre les départs de riches contribuables^[19].

La rentabilité économique de ces retours comparée au coût du bouclier fiscal (578 millions d'euros en 2008) en matière de recettes fiscales est aussi l'objet de débats (voir Expatriation fiscale).

Réactions en France

Défense

Les défenseurs du dispositif y voient une lutte contre l'exil fiscal (dont l'ampleur fait elle-même débat). Jacques Marseille compare ainsi le coût de la mesure, 263 millions €, au montant des capitaux des ménages qui se sont délocalisés depuis 1997 pour fuir l’ISF, évalués selon lui entre 24 et 32 milliards €^[20].

Ce dispositif est également perçu comme une mesure d'équité car jusqu'à présent des contribuables déclarant pas ou peu de revenus pouvaient être amenés à acquitter des impôts supérieurs à leur montant en raison de l'impôt sur le patrimoine (ISF) et des impôts locaux. Ainsi en 2007, sans l'existence du bouclier fiscal, certains contribuables auraient dû acquitter jusqu'à 130% de leurs revenus en impôts selon un rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale^[21].

Dans une logique d'économie de l'offre, ces mesures peuvent permettre un regain de croissance et une augmentation des ressources fiscales de l'État. Florin Aftalion cite l'exemple des baisses d'impôts sur les tranches supérieures aux États-Unis qui, en 2004 et 2005, ont permis une augmentation des recettes fiscales de 8% et 9% ainsi qu'une croissance de 3,9% par an^[22]. L'Institut économique Molinari a, lui, salué des « dispositions fiscales [qui] représentent en réalité des incitations pour nous tous, et pas simplement pour les exilés fiscaux »^[23].

Seul bémol, la demande de remboursement, voire la non-demande de remboursement, est perçue comme pouvant favoriser des contrôles fiscaux^[7]. Pour Denis Payre, « ils^{[Qui ?]} craignent les représailles sous forme de contrôle fiscal s'ils ouvrent leurs livres de comptes à une administration qui n’aime pas les gens qui ont réussi financièrement »^[24]. De plus le dispositif est complexe, avec des exceptions techniques, et les contribuables sont mal informés^[25]. « De tous mes clients, pas un seul ne m’a encore appelé pour me demander d’organiser un éventuel retour », déclare ainsi Jean-Marc Tirard, du cabinet d’avocats Tirard Naudin. Quelques exilés fiscaux ont cependant annoncé leur intention de rentrer en France comme Johnny Hallyday ou Michaël Llodra^[24]. L'instabilité juridique est considérée comme rédhibitoire : le bouclier fiscal n'étant pas inscrit dans la constitution, il est susceptible d'être révoqué^[24].

Critique

Ce dispositif de « bouclier fiscal » est sévèrement critiqué par la gauche qui perçoit ce manque à gagner pour les finances publiques et donc pour la collectivité comme un « cadeau » injustifié fait aux contribuables français les plus riches. Ainsi Dominique Strauss-Kahn déclare que cette loi est « injuste pour les contribuables », et dénonce les diminutions d'impôts de la classe sociale la plus riche^[26], le MRC considère que le bouclier fiscal protège « les plus riches »^[27] tout comme le PCF^[28]. Le Syndicat national unifié des impôts (SNUI) estime de son côté que « le bouclier fiscal favorise les redevables de l’ISF les plus favorisés déjà plafonnés ou proches du plafond »^[29].

Pour L'Humanité, qui s'appuie sur le chiffres fournis par le rapport 2009 réalisé par le rapporteur général du Budget à l’Assemblée, le député UMP Gilles Carrez, consacré à « l’application de la loi fiscale », ce rapport « confirme en tout cas, si besoin était, que, contrairement au discours de Nicolas Sarkozy prétendant qu’il s’agissait de protéger les revenus du travail (ne pas laisser au fisc plus de 50 % des fruits de son travail…), le bouclier protège la fortune, à commencer par la plus grande »^[30]. Le journal prend l'exemple de ces « vingt contribuables [...] détenteurs d’un patrimoine supérieur à 15 581 000 euros, mais affichant un revenu fiscal de référence de… moins de 3 263 euros [qui] ont reçu du fisc un chèque d’un montant moyen de 286 000 euros »^[30].

Pour l'économiste Thomas Piketty, cette mesure ne va pas du tout dans le bon sens alors qu'il faudrait selon lui « revenir à des taux marginaux d'imposition quasi confiscatoires pour les très, très hauts revenus »^[31].

Pour le député et président de la commission des finances de l'Assemblée Jean Arthuis, « le bouclier fiscal, outre ses incohérences, devient un amplificateur de défiscalisations et autres opérations d’optimisation fiscale » alors qu'il suffirait simplement, pour corriger les « excès de l’I.S.F. » d'abroger cet impôt et de créer « une cinquième tranche d’Impôt sur le Revenu (entre 45 et 48 %) sur les revenus les plus élevés »^[32].

Polémique sur le montant des remboursements et leurs bénéficiaires

Les sommes remboursées en 2008 par l'administration au titre du bouclier fiscal^[33] s'élèvent à 458 millions d'euros. Cette information, connue en mars 2009, déclenche des critiques politiques contre l'opportunité du bouclier fiscal ou du placement de son seuil à 50%, en particulier en temps de crise économique. Outre la gauche, les critiques émanent de Dominique de Villepin, Pierre Méhaignerie ou encore François Bayrou. Le bouclier fiscal, dont le mécanisme actuel a été institué conformément aux souhaits du président de la République Nicolas Sarkozy, a été défendu expressément par celui-ci. La majorité semble également hostile à une remise en cause^[25].

L'Expansion, qui s'appuie également sur le rapport 2009 réalisé par le rapporteur général du Budget à l’Assemblée, le député UMP Gilles Carrez, consacré à « l’application de la loi fiscale », relève que « les 100 foyers qui ont reçu le plus d'argent de la part du fisc ont capté plus du tiers du total des restitutions, avec un chèque de 1,15 million d'euros en moyenne. Mieux, les 1000 bénéficiaires les plus importants ont reçu à eux seuls 337,2 millions d'euros. Ce qui revient à dire que 5% du total des foyers fiscaux qui ont fait jouer le bouclier ont reçu à eux seuls 74% des sommes reversées par le fisc »^[34].

La Tribune souligne de son côté que « les contribuables assujettis à l’Impôt Sur la Fortune concentrent 99 % du coût » du dispositif^[35].

Un sens différent aux États-Unis et en Allemagne

En anglais et en allemand, on appelle bouclier fiscal (tax shield ou Steuerschild) un moyen employé par un redevable pour réduire son imposition ; il s'agit d'un terme de finance ou de comptabilité plus que de droit fiscal. Par exemple, souscrire un emprunt est un bouclier fiscal, car on peut déduire les intérêts de la dette. Parce qu'un bouclier fiscal permet de protéger le flux de trésorerie, il s'agit d'un aspect important de la valorisation des entreprises.

Aux États-Unis, afin d'éviter que l'impôt ne soit abusivement éludé, par l'utilisation extensive, ou abusive, de déductions et autres niches fiscales, les contribuables dont l'impôt payé est, de façon disproportionnée, faible par rapport à leur revenu peuvent alors être soumis à un autre système de calcul dit Alternate Minimum Tax (AMT), consistant en un taux unique et ne prenant pas en compte la plupart des déductions et crédits d'impôts auxquels ont droit les autres contribuables. Au cours des dernières années cependant, ce système d'impôt minimal a touché de plus en plus de ménages des classes moyennes, en particulier à cause de l'augmentation des prix de l'immobilier : en effet, les plus-values à la revente d'une résidence principale, largement exemptées d'imposition dans le système normal, sont prises en compte comme revenus par l'AMT. Un débat sur l'aménagement du système pour les impôts fédéraux est par conséquent en cours actuellement à Washington.

Notes et références

1. ↑ SKAT: ax ceiling
2. ↑ Finnish tax system : "After the abolition of the net wealth tax in 2005 there is no longer a general maximum combined rate of tax."
3. ↑ Les Genevois s'octroient une baisse d'impôts
4. ↑ Sarkozy, menteur multirécidiviste sur le bouclier fiscal allemand, Libération.
5. ↑ Bouclier fiscal : l'exemple allemand ne tient pas, Le Monde.
6. ↑ Cass. com. 13 novembre 2003
7. ↑ ^{a  et b} Le bouclier fiscal peine à convaincre les contribuables, Le Figaro, 25 mai 2007
8. ↑ Congrès d'investiture du candidat UMP, 14 janvier 2007.
9. ↑ L'impôt minimum abandonné, Le Figaro
10. ↑ Autoliquidation du bouclier fiscal : mythe ou réalité
11. ↑ Le bouclier fiscal, Revue de l'habitat repris par Boursorama, juillet 2006
12. ↑ Assurance-vie et bouclier fiscal font bon ménage, Les Échos
13. ↑ Rapport d'information de Pierre-Alain Muet n°1595, Assemblée Nationale, proposition de loi n°1544 relative aux hauts revenus et à la solidarité.
14. ↑ À La Réunion, le bouclier fiscal séduit 5 000 allocataires du RMI, Le Monde
15. ↑ http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rapports/r0905.pdf
16. ↑ N° 842 - Projet de loi de modernisation de l'économie
17. ↑ LLe bouclier fiscal a coûté plus de 246 millions d'euros en 2007, La Tribune
18. ↑ [http://www.lefigaro.fr/impots/2009/07/06/05003-20090706ARTFIG00404-le-bouclier-fiscal-a-profite-a-19-000-contribuables-.php Le bouclier fiscal a profité à 19 000 contribuables], Le Figaro
19. ↑ Le nombre d'expatriations fiscales a baissé en 2007, Les Echos
20. ↑ Le bonheur est dans le bouclier, Jacques Marseille in Le Point, septembre 2007
21. ↑ Rapport d'information n°1794 de l'Assemblée Nationale : « il apparaît que les taux d’imposition spontanés des plus gros bénéficiaires sont proprement confiscatoires : 115 % pour les 10 plus gros, 130 % pour les 100 plus gros et 103 % pour les 1 000 plus gros. »
22. ↑ « L'économie de l'offre se porte bien » par Florin Aftalion sur le site de Liberté chérie, 17 mai 2006.
23. ↑ Le bouclier fiscal, « Johnny et Monsieur Tout-le-Monde », Edmond Fitte, Institut économique Molinari, 14 juin 2007
24. ↑ ^{a , b  et c} Qui veut économiser des millions ?, Le Point, 2 août 2007
25. ↑ ^{a  et b} Le Figaro économie, 18 mars 200?, p. 19, « Nicolas Sarkozy justifie le bouclier fiscal », « Les propositions de Méhaignerie trouvent peu d'échos dans la majorité » et « Mille et une raison pour ne pas utiliser le bouclier fiscal »
26. ↑ Fiscalité : la politique de gribouille continue !, blog de Dominique Strauss-Kahn, 16 novembre 2005
27. ↑ Comprendre, vouloir, agir. Vers la stratégie d’influence !, contribution du MRC
28. ↑ Sarkozy / Paquet fiscal : Sarkozy rattrapé par la réalité, communiqué du PCF, 4 octobre 2007
29. ↑ [pdf]Recettes et dépenses publiques : la « contre révolution » libérale, SNUI
30. ↑ ^{a  et b} « Le bouclier fiscal, de plus en plus protecteur pour les nantis », L'Humanité, 7 juillet 2009.
31. ↑ « Thomas Piketty : "Il faut taxer fortement les très hauts revenus" », Alternatives Economiques, n°276, janvier 2009.
32. ↑ Jean Arthuis, « Réquisitoire contre le bouclier fiscal », 28 novembre 2008.
33. ↑ Pour l'année fiscale 2007
34. ↑ « Les vrais bénéficiaires du bouclier fiscal », L'Expansion, 7 juillet 2009.
35. ↑ La Tribune, lundi 6 juillet 2009, p. 4.

Voir aussi

Articles connexes

• Impôt sur le revenu
• Impôt sur la fortune
• Jour de libération fiscale
• Expatriation fiscale
• Fuite des capitaux

Liens externes

• Bouclier fiscal en 2009 : mécanisme et stratégies
• Le bouclier fiscal en 2007 sur le site La Tribune
• Le bouclier fiscal en 2007 sur le site Les Échos

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