Citoyenneté de l'Union européenne

La citoyenneté de l'Union européenne ou, improprement, citoyenneté européenne est une qualité juridique qui accorde à celui qui la possède certains droits et certaines libertés publiques. Elle a été introduite par le Traité de Maastricht signé en 1992. Elle est strictement subordonnée à la notion de nationalité, qui relève de la seule compétence des États.
D'après l'article 9 du Traité sur l'Union européenne et l'article 20 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne^[1]:

« Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre ».

L'instauration de la citoyenneté européenne visait principalement à renforcer l'identité européenne et à reconnaître aux ressortissants des États membres des droits politiques tels que la participation à l'exercice du pouvoir dans l'Union européenne (élection et éligibilité au Parlement européen, par exemple) ou l'accès à la fonction publique de l'Union européenne.

Historique

La citoyenneté européenne est l'aboutissement d'une évolution dont le point de départ fut le Traité de Rome en 1957. Il instaura en effet la libre circulation des personnes sur le territoire de la Communauté européenne. Néanmoins cette liberté restait conditionné à une activité économique (travail salarié, prestation de services,…)^[2].

En 1974, le Sommet de Paris a posé la question de « droits spéciaux » à conférer aux ressortissants de la Communauté économique.

L'Acte unique européen de 1986 a modifié le Traité de Rome en permettant l'abolition des frontières intérieures (et donc suppression du contrôle des personnes). Cet espace n'a pas été créé avant le 31 décembre 1992 comme cela était prévu, néanmoins le Conseil étendit le droit de séjour aux personnes n'exerçant pas d'activité économique (sous réserve de ressources suffisantes et d'une couverture sociale)^[2]. Ces droits furent institutionnalisés par l'instauration de la citoyenneté de l'Union européenne dans le Traité de Maastricht en 1992. En octobre de la même année, le Conseil européen réuni à Birmingham délimita les contours de cette citoyenneté en déclarant que « la citoyenneté de l'Union confère à nos citoyens davantage de droits et de protection, sans se substituer en aucune manière à leur citoyenneté nationale ».

En 1997, le Traité d'Amsterdam a approfondi la libre circulation des personnes à travers l'Accord de Schengen, tandis que le Conseil européen de Tampere (1999) a réaffirmé le principe de la constitution d'un espace de justice européen permettant aux citoyens de saisir les tribunaux de n'importe quel pays.

Droits et libertés associés à la citoyenneté européenne

La citoyenneté européenne offre certains droits et privilèges à l'intérieur de l'Union. Dans beaucoup de domaines, les citoyens de l'Union ont les mêmes droits ou des droits similaires que les citoyens locaux des États membres. Les droits garantis aux citoyens de l'Union incluent^[1] :

• le droit de ne pas faire l'objet de discriminations en raison de la nationalité dans les limites d'application du Traité (Article 18 TFUE) ;
• la liberté de circuler librement (Convention de Schengen) et de résidence à travers l'Union et le droit de demander du travail à n'importe quel poste (y compris fonctionnaire national à l'exception de postes sensibles tel que militaires) (Articles 18 TUE, 20§2a et 21§1 TFUE) ;
• le droit de vote et le droit de se présenter aux élections locales et européennes dans n'importe quel État membre sous les mêmes conditions que les nationaux de cet État (Articles 10 TUE, 20§2b et 22 TFUE) ;
• le droit à la protection par les autorités diplomatiques ou consulaires des autres États (Articles 35 TUE, 20§2c et 23 TFUE)^[3] ;
• le droit de pétition devant le Parlement européen et de recours devant le Médiateur européen ou la Commission européenne (Articles 11§4 TUE, 20§2d, 24, 227 et 228 TFUE) ;
• le droit de s'adresser aux institutions de l'Union européenne dans l'une des langues officielles et de recevoir une réponse dans cette même langue (Articles 20§2d et 24 TFUE) ;
• le droit d'accès aux documents des institutions, organes et organismes de l'Union (Article 15 TFUE).

Libre circulation

Passeport Belge

Les règles concernant la libre circulation des personnes sont pour la plupart définies par la directive 2004/38. Les citoyens de l’Union pourront séjourner dans un État membre pour une durée de trois mois sans aucune autre obligation que celle de détenir une carte d’identité ou un passeport en cours de validité. Toutefois, pour des périodes allant de 3 mois à 5 ans, le droit de séjour d'un citoyen de l'Union (et des membres de sa famille l'accompagnant) est acquis sous certaines conditions^[4] :

• le citoyen est un travailleur salarié ou non salarié dans l'État membre d'accueil, ou,
• il dispose de ressources suffisantes et d'une assurance maladie complète afin de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale de l'État membre d'accueil, ou,
  • il est inscrit dans un établissement agréé ou financé par l'État membre d'accueil pour y suivre des études, y compris une formation professionnelle et
  • il dispose d'une assurance maladie complète et garantit qu'il dispose de ressources suffisantes afin d'éviter de devenir une charge pour le système d'assistance sociale de cet État.

Pour ces séjours d'une durée supérieure à trois mois, l'État membre d'accueil peut imposer aux citoyens de l'Union de se faire enregistrer auprès des autorités compétentes. Au delà de 5 ans, le citoyen acquiert le droit de séjour permanent sur le territoire de l'État d'accueil^[4].

Exceptions temporaires

Lorsque de nouveaux pays adhèrent à l'Union, le traité d'adhésion peut éventuellement spécifier des mesures transitoires pour limiter temporairement la libre circulation des ressortissants des États entrants, dans les États membres qui en font la demande^[5].

Le traité d'adhésion de 2004 accueillant 10 nouveaux membres, ainsi que celui de 2007^[6] concernant la Bulgarie et la Roumanie contiennent de telles mesures^[7]. La restriction prévue par ces traités ne peut pas se prolonger pendant plus de 7 ans, répartis de la manière suivante :

• un État membre décide d'appliquer les restrictions de libre circulation pour une période de 2 ans,
• après rapport de la commission, il peut prolonger la restriction pour 3 années de supplémentaires,
• finalement, il peut de nouveau proroger ces restrictions pour 2 années supplémentaires « si son marché du travail subit ou est menacé de subir des perturbations graves »^[7].

Ainsi, en 2010, les ressortissants de la Bulgarie et de la Roumanie ne sont pas totalement bénéficiaires du principe de libre circulation européen en France, l'obtention d'un titre de séjour et d'une autorisation de travail étant toujours obligatoire^[8].

Élections

En matière d'élections, un citoyen européen peut :

• voter et être élu aux élections européennes,
• voter et être élu aux élections municipales de l'État membre où il réside (depuis plus de 3 mois)^[9].

En France, il peut être conseiller municipal, mais il ne peut être maire ou adjoint, ni participer, directement ou non, à l'élection des sénateurs^[10].

Travail dans la fonction publique

Un citoyen européen peut être fonctionnaire dans son État de résidence mais uniquement pour des emplois ne mettant pas en jeu la souveraineté ou sécurité nationale. En France, par exemple, la loi du 26 juillet 2005^[11] a ouvert la fonction publique aux étrangers ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, réservant aux nationaux les seuls postes « impliquant l’exercice de la souveraineté ou mettant en œuvre des prérogatives de la puissance publique (armée, police, magistrature, diplomatie et administration fiscale) »

Devoirs

Les devoirs des citoyens de l'Union européenne ne sont prescrits par aucun des traités actuels. Néanmoins la Charte des droits fondamentaux pose le principe suivant : « la jouissance de ces droits entraîne des responsabilités et des devoirs »^[12].

Jurisprudence

La jurisprudence précise les droits des citoyens de l'Union. Les affaires suivantes donnent un aperçu de la diversité de cette jurisprudence.

Aide financière des étudiants

Les conditions posées par le droit national en matière d'octroi d'une aide couvrant les frais d'entretien des étudiants doivent être objectivement justifiées et indépendantes de la nationalité des citoyens de l'Union européenne. Pour déterminer si tel est le cas, une juridiction nationale doit vérifier que ces conditions sont appropriées pour établir l'existence d'un lien réel entre un citoyen de l'Union demandant une telle aide et le système éducatif national et la société nationale. En outre, ces conditions ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif^[13].

Imposition fiscale d'une pension alimentaire

Les articles 12, premier alinéa, CE et 18, paragraphe 1, CE doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'opposent pas à ce qu'un contribuable résidant en Allemagne ne puisse pas, en vertu d'une réglementation nationale telle que celle en cause dans l'affaire au principal, déduire de son revenu imposable dans cet État membre la pension alimentaire versée à son ex-épouse résidant dans un autre État membre dans lequel ladite pension n'est pas imposable, alors qu'il en aurait le droit si son ex-épouse résidait en Allemagne^[14].

Changement de nom des enfants mineurs

Les articles 12 CE et 17 CE doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à ce que, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, l'autorité administrative d'un État membre refuse de donner une suite favorable à une demande de changement de nom pour des enfants mineurs résidant dans cet État et disposant de la double nationalité dudit État et d'un autre État membre, alors que cette demande a pour objet que ces enfants puissent porter le nom dont ils seraient titulaires en vertu du droit et de la tradition du second État membre^[15].

Prestations de sécurité sociale des demandeurs d'emploi

Au stade actuel de son évolution, le droit communautaire n'exige pas qu'une prestation de sécurité sociale, destinée aux demandeurs d'emploi qui apportent la preuve de l'insuffisance de leurs ressources, soit versée à un citoyen de l'Union qui entre sur le territoire d'un État membre dans l'intention d'y chercher un emploi et qui ne justifie d'aucun enracinement dans cet État ni d'aucun lien avec le marché du travail national^[16].

Séjour des enfants de parents divorcés

Les enfants d'un citoyen de l'Union européenne qui se sont installés dans un État membre alors que leur parent exerçait des droits de séjour en tant que travailleur migrant dans cet État membre sont en droit d'y séjourner afin d'y poursuivre des cours d'enseignement général, conformément à l'article 12 du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté. Le fait que les parents des enfants concernés ont entre-temps divorcé, le fait que seul l'un des parents est un citoyen de l'Union et que ce parent n'est plus un travailleur migrant dans l'État membre d'accueil ou le fait que les enfants ne sont pas eux-mêmes des citoyens de l'Union n'ont à cet égard aucune incidence^[17].

Bénéfice d'une prestation sociale

Les articles 6 et 8 du traité CE (devenus, après modification, articles 12 CE et 17 CE) s'opposent à ce que le bénéfice d'une prestation sociale d'un régime non contributif, telle que le minimum de moyens d'existence prévu à l'article 1^er de la loi belge du 7 août 1974, soit subordonné, en ce qui concerne les ressortissants d'États membres autres que l'État membre d'accueil sur le territoire duquel lesdits ressortissants séjournent légalement, à la condition que ces derniers entrent dans le champ d'application du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté, alors même qu'aucune condition de cette nature ne s'applique aux ressortissants de l'État membre d'accueil^[3].

Double nationalité

Dans l'affaire Micheletti c. Delagacion del Gobierno en Cantabria^[18], il a été établi qu'« il appart[enait] à chaque État membre, en regard de la loi européenne, de définir les conditions pour l'acquisition et la perte de la nationalité ». D'après cette même affaire, la double nationalité dont seule l'une des deux concerne un État membre est suffisante pour satisfaire les exigences de « citoyenneté de l'Union ».

Les dispositions du droit communautaire en matière de liberté d'établissement s'opposent à ce qu'un État membre refuse le bénéfice de cette liberté au ressortissant d'un autre État membre qui possède en même temps la nationalité d'un État tiers, au motif que la législation de l'État d'accueil le considère comme ressortissant de l'État tiers^[18].

La directive 2004/38

Article connexe : Directive 2004/38/CE.

Les législations secondaires et les affaires existantes ont été consolidées par la Directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 « relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres » modifiant le règlement (CEE) n°1612/68 et abrogeant une série de directives antérieures ^[19],[4].

L'article 24 de cette directive stipule que « tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité ». En d'autres termes, l'égalité de traitement n'est pas limitée aux travailleurs : un étudiant ou un chômeur, citoyen d'un État de l'UE, a les mêmes droits que les autres étudiants et chômeurs d'un autre État de l'UE, lorsqu'il réside dans celui-ci. La Cour de justice des Communautés européennes a renforcé ce droit (par exemple dans le cadre d'un citoyen allemand, parti travailler en Autriche puis bénéficiant par la suite d'allocations chômage en Autriche, revenu en Allemagne et qui réclamait à la Caisse autrichienne le versement de ces allocations ^[20]).

Sources

Références

1. ↑ ^{a et b} Version consolidée du TUE et du TFUE, 30 mars 2010
2. ↑ ^{a et b} Le traité d'Amsterdam: l'Union et le citoyen
3. ↑ ^{a et b} Grzelczyk v Centre Public d'Aide Sociale d'Ottignes-Louvain-la-Neuve] (Affaire C-184/99) [2001] ECR I-6193, para. 31
4. ↑ ^{a, b et c} Directive 2004/38/CE
5. ↑ La libre circulation des travailleurs dans l’UE à 27 par EurActiv
6. ↑ Traité d'adhésion de 2007 concernant la Bulgarie et la Roumanie
7. ↑ ^{a et b}
   • [PDF] Mesures transitoires concernant la Bulgarie,
   • [PDF] Mesures transitoires concernant la Roumanie.
8. ↑ Expulsions des Roms : que dit le droit ?, Le Point, 13 septembre 2010
9. ↑ en vertu de l'article 22 du TFUE et selon les modalités de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994
10. ↑ en vertu de l'article 88-3 de la Constitution dont les conditions d'application sont précisées par la loi organique n°98-404 du 25 mai 1998, transposant elle même la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.
11. ↑ Loi n°2005-843, article 10 sur Legifrance
12. ↑ Présentation de la citoyenneté européenne sur Vie publique
13. ↑ Affaire 62003C0209 : The Queen, à la demande de Dany Bidar contre London Borough of Ealing et Secretary of State for Education and Skills
14. ↑ Affaire C-403/03 (62003J0403):Egon Schempp contre Finanzamt München V.
15. ↑ Affaire C-148/02 (62002J0148):Carlos Garcia Avello contre État belge.
16. ↑ Affaire C-138/02 (62002C0138):Brian Francis Collins contre Secretary of State for Work and Pensions.
17. ↑ Arrêt de la Cour du 17 septembre 2002. - Baumbast et R contre Secretary of State for the Home Department. - Demande de décision préjudicielle: Immigration Appeal Tribunal - Royaume-Uni. - Libre circulation des personnes - Travailleur migrant - Droits de séjour des membres de la famille du travailleur migrant - Droits des enfants de poursuivre leurs études dans l'État membre d'accueil - Articles 10 et 12 du règlement (CEE) nº 1612/68 - Citoyenneté de l'Union européenne - Droit de séjour - Directive 90/364/CEE - Limitations et conditions. - Affaire C-413/99.
18. ↑ ^{a et b} Micheletti v Delagacion del Gobierno en Cantabria (Affaire C-396/90) [1992] ECR I-4239
19. ↑ Les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE
20. ↑ Des droits pour les travailleurs migrants de l'UE, Le médiateur de la République, 31 janvier 2009

Bibliographie

• Chaltiel, Florence (2007), « La citoyenneté européenne », p. 64-70 in Les Cahiers du Conseil constitutionnel n°23 (2007, Dalloz)
• (en) Willem Maas, Creating European Citizens, Lanham, Rowman & Littlefield, 2007 (ISBN 978-0-7425-5485-6 et 978-0-7425-5486-3) 
• (en) Elizabeth Meehan, Citizenship and the European Community, London, Sage, 1993, poche (ISBN 978-0-8039-8429-5) (LCCN 93083042) 
• (en) Síofra O'Leary, The Evolving Concept of Community Citizenship, The Hague, Kluwer Law International, 1996 (ISBN 978-90-411-0878-4) (LCCN 96006805) 
• (en) Yasemin Soysal, Limits of Citizenship. Migrants and Postnational Membership in Europe, University of Chicago Press, 1994 
• (en) Antje Wiener, 'European' Citizenship Practice: Building Institutions of a Non-State, Boulder, Westview Press, 1998, poche (ISBN 978-0-8133-3689-3) (LCCN 97027764) 
• Commission européenne, « Droit de libre circulation et de séjour des citoyens de l'Union et des membres de leur famille », 28 novembre 2009 (dernière m-à-j). Consulté le 11 octobre 2010
• Directive  2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil le droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, 32004L0038, adoptée le 29/04/2004, JO du 30/04/2004, p. 77-123 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  

Compléments

Textes juridiques

• Décret n°2007-371 du 21 mars 2007 relatif au droit de séjour en France des citoyens de l'Union européenne, des ressortissants des autres États parties à l'Espace économique européen et de la Confédération suisse ainsi que des membres de leur famille.
• Textes divers transposant la directive n°2004/38

Articles connexes

• Citoyens pour l'Europe
• Mobilité dans l'Union européenne
• Convention de Schengen

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Liens externes

• Vie publique, présentation de l'Union européenne et notamment de la citoyenneté européenne.
• Etienne Pataut, L’invention du citoyen européen, La Vie des idées, 2 juin 2009